盡管中美兩國(guó)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，行政機(jī)構(gòu)和司法制度差異巨大，但這些都不應(yīng)該妨礙我們?nèi)チ私夂徒梃b美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我相信一個(gè)曾經(jīng)為環(huán)境問題付出巨大代價(jià)的最大發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)一定會(huì)有益于中國(guó)。
一、美國(guó)環(huán)境保護(hù)法律和法規(guī)制定過程
　　一部美國(guó)環(huán)境保護(hù)法律的產(chǎn)生和其它法律一樣，首先由美國(guó)國(guó)會(huì)議員提出環(huán)保的法案，當(dāng)這個(gè)法案獲得國(guó)會(huì)通過后，將被提交給美國(guó)總統(tǒng)給予批準(zhǔn)，一旦該法案被總統(tǒng)批準(zhǔn)（有可能被否決）就成為法律（英文為Act）。較著名的環(huán)保法有《清潔空氣法（CleanAirAct）》和《清潔水法（CleanWaterAct）》。
　　當(dāng)一部法律通過后，國(guó)會(huì)眾議院就把法律的內(nèi)容公布在美國(guó)法典上，現(xiàn)在所有美國(guó)聯(lián)邦法律的內(nèi)容都可以通過因特網(wǎng)從美國(guó)法典數(shù)據(jù)庫(kù)中獲取。
　　任何一部法都不是非常詳細(xì)和具體的，就像交通法不能具體到你家門前街道的行車時(shí)速。以美國(guó)《資源保護(hù)回收法》為例，該法主要闡述由國(guó)會(huì)決定的固體廢物管理的各項(xiàng)綱要，并且授權(quán)美國(guó)環(huán)保局為實(shí)施各項(xiàng)綱要制訂具體法規(guī)。
　　法規(guī)（英文為Regulation）是法律所規(guī)定必須執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，比如法規(guī)指出什么是非法排放，以及對(duì)于非法排放的懲罰，環(huán)保法規(guī)由美國(guó)環(huán)保局制訂并強(qiáng)制執(zhí)行。
　　美國(guó)環(huán)保局制訂法規(guī)的過程是一個(gè)復(fù)雜的過程。其主要特點(diǎn)是公眾的參與。首先美國(guó)環(huán)保局經(jīng)過研究后決定需要設(shè)立哪些法規(guī)。然后將這些計(jì)劃制定的法規(guī)列在聯(lián)邦登記案上。這時(shí)公眾就可以對(duì)這些法規(guī)發(fā)表意見。公眾包括廠商、學(xué)術(shù)界、環(huán)保團(tuán)體以及個(gè)人。環(huán)保局在聽取所有意見后修改這些法規(guī)草案并最終確定下來。在實(shí)施整個(gè)過程的每一步，環(huán)保局都會(huì)登出通知。這些通知包括最初起草的法規(guī)、對(duì)公眾意見的征求、對(duì)公眾開放的任何一次法規(guī)討論會(huì)，以及正式法規(guī)的全部?jī)?nèi)容。
　　每年的4月和10月，美國(guó)環(huán)保局須發(fā)表一個(gè)全面的報(bào)告來闡述該局正在制訂和已經(jīng)完成了的法規(guī)。這些報(bào)告同樣也是對(duì)公眾開放的。當(dāng)環(huán)保法規(guī)確定后，就被編入聯(lián)邦法規(guī)典。聯(lián)邦法規(guī)典（英文縮寫為CFR）分為50冊(cè)，每?jī)?cè)專門涵蓋一個(gè)特定的領(lǐng)域。幾乎所有和環(huán)保有關(guān)的法規(guī)都編入第40冊(cè)（又稱40CFR）。聯(lián)邦法規(guī)典每年都有所修改。約1／4的法規(guī)第三個(gè)月就要更新。
　　通過以上介紹，我們可以大致了解美國(guó)環(huán)保法規(guī)和法規(guī)制訂的過程，這里值得我們借鑒的是法規(guī)產(chǎn)生過程中的公眾參與。由于環(huán)保問題和公眾的健康有直接的關(guān)系，公眾的參與非常有必要。應(yīng)該根據(jù)中國(guó)的具體國(guó)情，使公眾參與能夠制度化，在當(dāng)今因特網(wǎng)日益普及的情況下，廣泛的公眾參與應(yīng)該完全可以做到。
二、美國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的特點(diǎn)
　　閱讀美國(guó)任何一部環(huán)保法律都非一件易事。幾乎每一部都會(huì)有幾百頁。比如美國(guó)《資源保護(hù)回收法》就長(zhǎng)達(dá)466頁，一部法律中有眾多的章節(jié)和小章節(jié)、條款以及相當(dāng)多的附錄。對(duì)僅有一些環(huán)保專業(yè)知識(shí)的人要完全讀懂這些環(huán)保法是困難的。特別是當(dāng)雙方對(duì)某些部分解釋不同時(shí)，雙方都非常需要環(huán)保法律師，而不是環(huán)保專家。這也說明法律用語的嚴(yán)格以及在對(duì)法律條文進(jìn)行解釋時(shí)對(duì)資格上的要求。
　　所有環(huán)保法共有的特點(diǎn)，是對(duì)法律中的用語有明確定義和涉及這些用語所需的必要描述。以美國(guó)《資源保護(hù)回收法》為例，在該法中有一個(gè)專門對(duì)于小量廢物排放者的規(guī)定，如果我們用一句話定義它，就是"在一個(gè)月中所排放的有害廢物總量超過100公斤低于1000公斤的排放者"。而在該法中對(duì)小量廢物排放的描述則有兩頁多。比如，首先要明確說明美國(guó)環(huán)保局是根據(jù)該法的哪些章節(jié)對(duì)被定義為小量排放者實(shí)施具體規(guī)定；第二、這些規(guī)定的應(yīng)用范圍；第三、從何時(shí)開始排放者必須使用環(huán)保局的排放清單以及清單必須含有的內(nèi)容；最后該法還規(guī)定在有效標(biāo)準(zhǔn)和日期產(chǎn)生前，排放者應(yīng)該在何種條款下排放廢物。同時(shí)還規(guī)定如果排放者臨時(shí)需在廢物產(chǎn)生地點(diǎn)堆放廢物時(shí)，在270天內(nèi)如果不超過6000公斤而廢物運(yùn)輸路程又超過200英里的情況下不需要專門許可證等等。
　　一個(gè)看似簡(jiǎn)單的用語，在該法中卻需要做這樣多的描述，其目的就是為了避免由于定義不清或描述過于簡(jiǎn)單有可能造成的法律漏洞和糾紛。為了使非法律專業(yè)者能夠讀懂這些環(huán)保法，美國(guó)環(huán)保局常出版一些比較通俗易懂的解釋性文件對(duì)環(huán)保法律和法規(guī)做出說明。這些解釋性文件也需要用很大的篇幅。比如僅對(duì)于《資源保護(hù)回收法》中的有害廢物管理這一部分的解釋篇幅就有165頁。
　　再如，固體廢物是一個(gè)含義非常廣泛的用語，它不僅包括無害的固體廢物（如生活垃圾），也包括一些有害固體廢物。所以同樣是固體廢物，對(duì)環(huán)境的污染和人體健康的危害則不一樣。因此，明確定義和分別對(duì)待就顯得非常重要。否則在執(zhí)法時(shí)就會(huì)很困難。
　　美國(guó)的《資源保護(hù)回收法》就專門對(duì)固體廢物和有害廢物分別給予詳細(xì)定義并實(shí)施不同的法規(guī)。該法對(duì)于固體廢物定義為生活垃圾廢品、水和廢水處理過程中產(chǎn)生的泥渣，非有害工業(yè)廢物（如制造廢物過程中產(chǎn)生的廢水和非廢水中的泥渣及固體），一些丟棄物質(zhì)，包括來自工商、采礦、農(nóng)業(yè)及社區(qū)活動(dòng)中的固體、半固體、液體，或含有氣體的物質(zhì)。
　　為了更有效地處置廢物，保護(hù)環(huán)境，即使是同一種有害廢物，法律上有必要再進(jìn)一步做出詳細(xì)解釋。比如由家庭日常生活產(chǎn)生的固體廢物有些是有害廢物（某些裝有腐蝕性或有毒物質(zhì)的容器）。這些有害廢物如果產(chǎn)生在工業(yè)過程中，就會(huì)適用于該法的專門條款。但對(duì)于日常生活產(chǎn)生的有害廢物，該法卻將其從有害廢物的條款中排除并且把其歸入一般固體廢物條款中。如果不這樣做，你可以想象使用規(guī)范工業(yè)有害物的法規(guī)對(duì)付家庭日常生活產(chǎn)生的這些有害廢物會(huì)發(fā)生什么樣的麻煩。而且也無法收到什么效果。
　　我從因特網(wǎng)下載1995年的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染防治法》時(shí)，發(fā)現(xiàn)這部環(huán)保法只有7頁。和美國(guó)數(shù)百頁的環(huán)保法相比，這部法比較明白易懂，而且也似乎不需要律師做解釋。該法只用了一句話去定義固體廢物，這就是"在生產(chǎn)建設(shè)、日常生活和其它活動(dòng)中產(chǎn)生的污染環(huán)境的固態(tài)、半固態(tài)廢棄物質(zhì)"。盡管這句話定義固體廢物的狀態(tài)以及產(chǎn)生處，但是對(duì)于關(guān)鍵詞"廢棄物質(zhì)"卻沒有進(jìn)一步的明確定義。由于"廢棄"本身就有很多主觀標(biāo)準(zhǔn)，所以法律上應(yīng)該對(duì)該用語做出比較明確的定義。美國(guó)的《資源回收保護(hù)法》就對(duì)于"廢棄"本身做出幾種定義，其中一個(gè)就是回收的廢棄物。
　　我們都知道廢物的回收再生是環(huán)保的重要部分。而對(duì)這一過程中出現(xiàn)的可污染環(huán)境的廢棄物也必須有相應(yīng)的解釋。對(duì)此，美國(guó)的《資源回收保護(hù)法》專門把3種在回收過程中出現(xiàn)的廢棄物從該法固體廢物的定義中排除。這3種廢物都有詳細(xì)的定義：第一種是被直接用作某一生產(chǎn)過程所需的混合物；第二種是被直接用于商品的有效替代物；第三種是被直接用作回收的生產(chǎn)過程所需原材料。也就是說上述3種回收過程中的廢物的處置不適用于該法。例如一些泡沫塑料制品的邊角料，如將其直接用作包裝填充物，即我們常說的廢物利用，那么它就不屬于廢棄物質(zhì)。反之，如果不能加以利用，隨便丟棄，造成白色污染，就應(yīng)屬于廢棄物質(zhì)。
　　這就是為什么美國(guó)的環(huán)保法會(huì)制定得如此復(fù)雜的原因。當(dāng)我們步入復(fù)雜的工業(yè)社會(huì)時(shí)，如果環(huán)保法過分簡(jiǎn)單地定義一些看似簡(jiǎn)單的用語，這樣的環(huán)保法是不能解決當(dāng)前復(fù)雜的環(huán)保問題的。總之，制定環(huán)保法既要對(duì)用語明確定義，又要根據(jù)具體情況對(duì)已經(jīng)定義的對(duì)象做進(jìn)一步更詳細(xì)的定義或區(qū)分，以便能制定出更為行之有效的法規(guī)，而同時(shí)可以避免主觀解釋不同有可能產(chǎn)生的很多法律糾紛。明確而詳盡的法規(guī)才便于執(zhí)法。
三、美國(guó)的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法
　　能否有效地實(shí)施各項(xiàng)環(huán)保計(jì)劃，取決于各項(xiàng)環(huán)保法規(guī)能否得以遵守。環(huán)保執(zhí)法的目的就是要確保各項(xiàng)環(huán)保法規(guī)得以遵守并對(duì)違法者給予必要的糾正和懲罰。
　　美國(guó)環(huán)保局在1999年有工作人員1.83萬人，是美國(guó)聯(lián)邦政府各項(xiàng)環(huán)保法中授權(quán)的執(zhí)法部門。環(huán)保執(zhí)法首先是對(duì)法律條款的適用者進(jìn)行監(jiān)測(cè)。以美國(guó)《資源保護(hù)回收法》為例，該法規(guī)定美國(guó)環(huán)保局或州政府環(huán)保部門有權(quán)在任何時(shí)候進(jìn)入產(chǎn)生、運(yùn)輸、處理、儲(chǔ)存有害廢物的處置地點(diǎn)進(jìn)行檢查。當(dāng)檢查人員一旦懷疑被檢查者有違反法規(guī)行為后，全國(guó)執(zhí)法調(diào)查中心將會(huì)參與下一步的調(diào)查。
　　執(zhí)法檢查的手段包括訪問、查閱記錄、取樣、觀察操作等，檢查的結(jié)果可用于日后可能的法律行動(dòng)。環(huán)保局或州政府在環(huán)保執(zhí)法時(shí)有3種可供選擇的行動(dòng)。這就是行政行動(dòng)、民事行動(dòng)、刑事行動(dòng)。
　　行政行動(dòng)是環(huán)保局或州政府所采取的不經(jīng)法庭程序的一種執(zhí)法行動(dòng)。對(duì)待發(fā)現(xiàn)的違法者，通常的行政行動(dòng)包括非正式和正式行動(dòng)兩種。
　　非正式行動(dòng)包括向違法者發(fā)通知和警告信。主要的對(duì)象是那些在監(jiān)測(cè)和檢查中發(fā)現(xiàn)的有輕微違法行為的違法者。目的是通過警告要求違法者采取必要的糾正行動(dòng)。
　　當(dāng)發(fā)現(xiàn)違法者的行為比較嚴(yán)重時(shí)，環(huán)保局就會(huì)采取正式行政行動(dòng)。這種行動(dòng)是根據(jù)法律的條款對(duì)違法者發(fā)布行政命令并要求違法者執(zhí)行命令。
　　在美國(guó)《資源保護(hù)回收法》中，行政命令有若干種。一種是對(duì)違法者處以每天不超過2.75萬美元罰款直至取消其有害廢物處置許可證（產(chǎn)生、運(yùn)輸、處理、儲(chǔ)存）。在發(fā)出行政命令的同時(shí)，也給予違法者要求舉行聽證會(huì)的權(quán)力。但如果違法者放棄這一權(quán)力，行政命令在發(fā)出后30天就開始生效。還有一種行政命令根據(jù)污染造成的危害，不僅發(fā)給目前的違法者，還可以發(fā)給曾經(jīng)造成同樣危害的責(zé)任者。該責(zé)任者也必須執(zhí)行這一行政命令。這種行政命令處以的罰款是每天不超過5500美元。在1996年度，美國(guó)環(huán)保局采取了1186次正式行政行動(dòng)。
　　除行政行動(dòng)外，環(huán)保局也采取必要的民事行動(dòng)，把違法者告上法庭。民事行動(dòng)的主要對(duì)象是對(duì)環(huán)境和公眾健康造成比較嚴(yán)重危害的而且有著多次違法記錄的違法者。在民事訴訟中，代表環(huán)保局的是美國(guó)司法部的律師。在1996年度，美國(guó)環(huán)保局采取了1280次民事行動(dòng)。
　　美國(guó)法院對(duì)這些違法者的民事處罰和環(huán)保局的行政命令相似，從罰款每天不超過2.75萬美元直至取消違法者的有害廢物處置許可證。針對(duì)一些無視行政命令而且繼續(xù)違法的被告人，常因其行為遇到多起民事訴訟，后果會(huì)是數(shù)罪并罰。
　　最后一種執(zhí)法行動(dòng)是刑事行動(dòng)。行動(dòng)對(duì)象是最嚴(yán)重的違法者，懲罰范圍從罰款到判刑。《資源保護(hù)回收法》中的刑事處罰從每天罰款不超過5萬美元或不超過5年徒刑直至罰款總額不超過100萬美元或不超過15年徒刑。大約每7次刑事行動(dòng)中，6次的結(jié)果是罰款低于每天5萬美元或刑期低于5年。在1996年，環(huán)保局采取了262次刑事行動(dòng)。
　　在所有的行政、民事、刑事行動(dòng)中，美國(guó)環(huán)保局都向外公開細(xì)節(jié)。每次環(huán)保局總部和大區(qū)的新聞發(fā)布會(huì)都有報(bào)道。公眾都可以從環(huán)保局的因特網(wǎng)站上獲得全部消息。被懲罰的對(duì)象從個(gè)人到整個(gè)城市。
　　幾年前，一名倉(cāng)庫(kù)工人在一個(gè)化學(xué)公司總裁的指示下處理有害廢物。他把這些廢物卸在當(dāng)?shù)匾粋€(gè)低收入社區(qū)的廢品箱后，公司總裁付給他400美元。最后當(dāng)這些有害廢物被發(fā)現(xiàn)后，當(dāng)?shù)?棟住宅的居民不得不因安全原因馬上疏散。環(huán)保局采取的刑事行動(dòng)結(jié)果是公司總裁被判5年徒刑緩期執(zhí)行，200小時(shí)的社區(qū)服務(wù)和5000美元的罰款。那名工人被判5年徒刑緩期執(zhí)行和5000美元罰款。該公司被判罰款4.3984萬美元。
　　在1998年和1999年，美國(guó)環(huán)保局針對(duì)1996年奧運(yùn)主辦城市亞特蘭大的城市生活污水處理系統(tǒng)對(duì)當(dāng)?shù)睪恿髟斐傻膰?yán)重污染采取了嚴(yán)厲的行政和民事行動(dòng)。結(jié)果亞特蘭大被處罰的總額為320萬美元。除此之外，該城市還必須按照行政命令的要求用巨資更新和改善城市的污水處理系統(tǒng)。這也是美國(guó)歷史上最大的一起由美國(guó)環(huán)保局按美國(guó)《清潔水法》對(duì)一個(gè)大城市的處罰。